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解读核安全监管体系

发布时间:2019-10-09 17:04:24

解读核安全监管体系

核安全从广义上来说,是指所有涉及核材料及放射性核元素相关的安全问题。其中包括放射性物质管理、前端核资源开采利用设施安全、核电站安全运行以及乏燃料后处理设施安全及全过程的防核扩散等。

从全球核能利用发展中的几次严重事故可以看出,核安全事故具有高度的社会敏感性和广泛的影响性,以及对后果处理的艰巨性和难以恢复性等特点。面对核安全事故具有的小概率高风险的特点,在全球核能领域,对于核安全一直都秉承认真、严谨、怀疑、保守的理念,并对核安全执行着与其他行业完全不同的监管体系。

以美国和法国这两个核能领域最具代表性和参考性的国家为例,美国将核管会置于国会之下,独立于美国政府管理部门,负责对核电项目的审批、监督、核发许可证。美国政府的能源部(DOE)、环保署(EPA)、美国联邦电力监管委员会(FERC)与核监管委员会相互独立并行。

法国的核安全监督机构也与核电站运营单位的职能完全分开。法国的核电监管几乎与其核电工业的发展同时起步,2002年,法国在原有的基础上重组了核安全与辐射防护总局,负责核安全与辐射防护监管政策的制定和实施。

与美国和法国有所不同,中国的核工业起步于19世纪50年代末期,但基于当时的环境,中国没有独立的核安全监管部门。直到上世纪80年代,随着国家工作重点转向经济建设,核工业也由主要为军用服务,转向军民结合。1984年,经当时的国家科委建议,成立了国家核安全局,中国的核安全管理开始纳入正式轨道。

监管体系与严苛标准

成立之初的国家核安全局,最早承担着中国核电与国际接轨的政府职责。在充分借鉴国际经验并参考国际原子能机构的安全标准体系后,建立了中国的核电法规、安全监管步骤以及监管标准。

经过近30年的监管实践,目前中国已经基本建立了独立、有效、权威、审批、监督、审评三位一体的核安全监管体系。整个监管体系主要由3个核安全监管司(核设施安全监管司、核电安全监管司、辐射安全监管司)、6个地区(华东、华南、华北、西北、东北、西南)监督站、2个技术支持中心(环保部核与辐射安全中心、环保部辐射监测技术中心)组成。整个系统的计划编制内人员达到近1000人。

在法律体系建设方面,中国的核安全监管法律体系呈金字塔结构。依次为国家法律、行政法规、部门规章和强制性标准、安全导则以及技术参考文件,从上到下监管的内容也越来越具体,并以此为国家核安全局展开监管提供准绳。

其中具体的监管手段包括核设施安全许可证制度、核安全监督制度和核安全报告制度,并通过技术审评、技术验证、行政许可、现场监督等,对许可证持有者的核安全活动实施监督管理。

事实上,对于核电站,中国实行的是全寿期、全过程、全面连续的监管方式。在技术设计审查阶段,业主和设计方需要向国家核安全局提供安全分析报告,说明设计满足中国核安全法规标准要求,并需要以书面的形式回答国家核安全局提出的每个问题,其中对所有提及的数据都必须有实验结果或详细的计算结果等进行佐证。

在项目建设阶段,主要的监管流程包括:对核电厂前期准备阶段的监管;对核电厂厂址选择阶段的监管;对核电厂建造阶段的监管;对核电厂首次装料阶段的监管;对核电厂运行阶段的监管以及对核电厂退役阶段的监管。

同时,对于核电站的设备,国家核安全局也会直接介入其生产环节。首先,对从事重要设备制造的厂家、焊接操作工以及无损检查人员实施严格的许可证制度;其次,在重要的设备制造厂家派员驻扎,进行24小时监督;第三,在设备出厂时进行第一道检测确保满足设计要求,设备现场安装之后要进行第二轮例行检查。这些活动通常是由业主或工程公司人员完成的,国家核安全局将派员到现场监督或查看相关活动记录。在这一方面,中国的监管较之国外更为严苛。

有效监管与尴尬掣肘

实践表明,中国的核安全监管行之有效。中国核电厂在其各阶段始终处于国家核安全局的严格监管之下。

核安全是国家安全的重要组成部分。对于核安全的管理,要始终遵循一条根本方针,并坚持五项基本原则。一条根本方针是安全第一,质量第一。五项基本原则为:一是预防为主,纵深防御;二是新老并重,防治结合;三是依靠科技,持续改进;四是坚持法治,严格监管;五是公开透明,协同发展。

作为核安全的把关人,做好核安全监管工作是核安全人的本分。但中国的核安全,仍然掣肘于监管力量、企业文化、人才培训、信息披露等多重滞后因素。

2010年,在当时中国核电大发展的背景下,为了加强监管力量,国家核安全局曾大规模扩编。尴尬的是却难以招到专业对口的高素质人才。一个原因是,设计院、工程公司和业主单位的同等级别人员,其工资待遇可能比在国家核安全局高1倍至4倍。岗位级别越高,差距越大。

可预见的是,随着中国核电机组的不断增多,对于人员的需求还会不断增加。加强监管力量将会是一项长期持续的重要工作。

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